法学应用下的城区治理

一、城市社区治理模式的法理基础

根据国内外专家学者对世界各地城市社区发展组织管理现状的考察研究，城市社区治理模式大致有三种类型：即自治型、行政主导型和半行政半自治的合作型治理模式。这三种模式，反映了国家和社会在争夺社会控制的国家社会的关系。从其治理模式的选择来看，市民社会理论影响着它的发展轨迹。

1．市民社会先于或外于国家

洛克认为“市民社会先于或外于国家”。他明确指出，“人类原来所处的自然状态，那是一种完备无缺的自由状态，他们在自然法的范围内，按照他们认为合适的办法，决定他们的行动和处理他们的财产和人身，而毋需得到任何人的许可或听命于任何人的意志”，①国家只是处于社会中的个人为达致某种目的而形成契约的结果。他通过对自然状态的假定以及社会契约论的手段而赋予了社会以前政治或国家的生命。这是一种外在于国家或政治的社会观：国家至多是社会的保护工具，换言之，社会具有独立于国家而在的生命或身份。②

洛克还认为市民社会应当保持人类生活的原初状态，国家之于市民社会，只具工具性的功用，是手段而非目的，国家的功用仅在于维系或具体完善市民社会，是不能渗透到市民社会的。

洛克的自由主义思想成为自治的市民社会理论根基，这种理论指导下的城市社区治理模式趋向于自治型，具有“强社会、弱国家”的特点。

2．国家高于市民社会

黑格尔提出“国家高于市民社会”。黑格尔说，市民社会是一个私欲间的无休止的冲突场所。市民社会的这一特性决定了它不仅不能克服自身的缺陷，而且往往趋于使其偶然的协和及多元性遭到破坏。市民社会是独立的，但却是不自足的。③

市民社会的不自足性只有凭靠政治秩序化方能解决，那么它就必须诉诸一个外在的但却是最高的公共机构，即国家。正是基于上述观点，黑格尔指出，市民社会虽说外于国家，但如果市民社会要救济其“不自足”，就需要国家。因此，只有国家才能有效地救济市民社会的非正义缺陷并将其所含的特殊利益溶合进一个代表着普遍利益的政治共同体之中。一言以蔽之，国家高于市民社会。黑格尔的思想导致公权力深入社区，成为行政主导型社区治理模式的理论基础，这种模式具有“强国家、弱社会”的特点。

3．国家与社会的良性互动

当代学者则一改洛克、黑格尔在国家与市民社会关系上的极端论点，提出了国家与市民社会的互相依赖与互动。在研究国家与社会的关系时，不再将二者对立起来，在“弱国家，强社会”格局下的自治社区治理模式寻求通过强化政府的权力以更好地发挥政府协调与调控的能力，来适应得到充足培育和发展了的公民社会与民情，以使二者更好地合作和发挥优势，而不是此消彼长的对立关系。在“强国家，弱社会”格局下的行政主导型社区治理模式则认识到社会偏弱，需加快发展社会的民主，培育良好的公民社会状况，发挥市场的作用，以防止政府与市场的双向失灵给社会造成的损害。

在这种思想指导下，行政权和自治权在社区管理中都发挥重要作用。以美国为例，美国的城市社区自治性很强，但政府也逐渐显示了自己在社区治理当中的作用。政府通过政策调节、法律制定和财政支持来实现对社区的宏观管理，使社区的自主管理有制度和物质保障，而不强调社区的治理脱离政府的指导和帮助，相反，正是得益于政府的指导和帮助，使得营利部门和非营利部门都能在社区事务中与政府形成良好的合作与互动，促使美国的社区良好运行。而且美国城市社区建设所需的资金的70％左右来源于政府财政投入。④

这种新的社区治理模式强调了国家行政权和社会自治权的合作，具有“强社会强国家”的特点，因而可以叫合作型或混合型。

二、我国城市社区治理的实践

1．哈尔滨市南岗区

法学视角下城市社区治理模式之选择□卢以品胡细妮256南岗区社区治理的重点在区一级，成立了南岗区社区建设指导委员会，区委书记任委员会主任。委员会是社区建设的领导机构，全面负责南岗区社区建设的统筹规划、统一部署、综合协调和督促检查。委员会下设“社区建设办公室”和“社区建设指导中心”，前者为协调机构，协调社区建设指导中心的工作和其他相关工作；后者为日常工作机构，由民政局长兼任中心领导。在指导中心内部，根据社区建设的内容，由相关的委、办、局组成7个工作指导部，其业务工作、人员编制和工作经费分别由相关的政府部门负责，同时这一管理工作系统自上而下延伸到居委会一级。⑤

可见，南岗区不管是从领导机构、实施机构还是日常工作机构都是由相关的政府部门负责，是纯粹的政府包管下的治理模式，它的管理工作系统自上而下的延伸到居委会这层，社区治理带有纯粹的行政性。

2．上海市卢湾区五里桥街道

五里桥街道从社区不同的行政事务和目标出发，建立了三个层面的组织管理系统：即作为行政组织领导系统的街道办事处及城区管理委员会，作为行政组织执行系统的四个工作委员会———市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会和财政经济委员会，作为社会组织支持系统的中介组织，这一组织系统由社区内企事业单位、人民团体、居民群众及其自治性组织构成。⑥

从形式上看，行政权和自治权在卢湾区模式里似乎都得到了体现，但卢湾区模式的权力中心在街道办这一层，街道办作为区政府的派出机构，其工作都是受区政府的领导。而且在区政府与“街道办”之间职责与事权的划分上并不明确，由于街道办所辖区域较大，作为政府的最基层的派出机构，其事务繁琐，往往受累于职责不明确的行政事务，而无精力治理社区。因此，此种模式下虽然注重了中介组织的培育和发挥作用，但没有相关制度的支持，这种双混合模式下的社区难以保持双方力量的平衡，形成良性互动。