公安执法体系优化思索

本文作者：陈雨亭 单位：湖南司法警官职业学院

公安行政执法是我国行政法制体系中最主要的环节之一。近年来，公安行政执法工作取得了较大的成绩。然而，我们也必须看到，在执法过程中，情重于法、权大于法、甚至贪赃枉法等现象时有发生，人民群众对此颇有微词，严重影响了人民群众对于法律的崇拜与信仰。笔者认为，究其原因，还是我们对公安行政执法工作缺乏行之有效的监督与制约，尽管我们基本上建立了从内到外、内外结合的监督体系。因此，进一步完善公安行政执法监督机制理应成为当前公安行政执法工作实践中一个不容忽视的问题。

一、公安行政执法监督主要内容

根据国家法律、法规的规定，公安机关可以依法行使的行政执法权力主要包括(1)行政处置权，如命令权、禁止与取缔权、公安行政许可权等。2005年12月1日起，公安部颁布实施了《公安机关行政许可工作规定》，对公安行政许可进行了严格的规范;(2)行政处罚权，主要有警告、罚款、没收违法所得、非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可照、执照、行政拘留以及限制出境和驱逐出境(仅限于外国人，包括无国籍人);(3)行政强制权，主要有盘查留置权、行政管束权、警械、武器的使用权、突发事件的强制权，如强行驱散，强行带离现场、强行遣回原地、强制征用、交通管制、现场管制以及戒严、宵禁等极端强制权力;(4)制规权(也称公安立法权);(5)其他行政强制权，主要有劳动教养、收容教育、收容教养、强制戒毒和强制治疗等〔1〕。

公安行政监督就是要对公安机关及其人民警察行使公安行政执法权力和遵守纪律的情况进行监督，以保护合法，打击非法，维护社会主义法制的权威与尊严。笔者认为，正如法国思想家孟德斯鸠所说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人使用权力直到有界限的地方才休止”〔2〕，权力只有受到制约和监督才能真正保障权力的正当行使。通过实施监督，可以促使公安机关及其人民警察依法行使职权，严格、公正、文明执法，才可以有效防止权力滥用和腐败行为的发生。公安行政执法监督是指由各种监督主体依照一定的程序，对公安机关及其人民警察的行政执法活动和遵纪情况所进行的监察、督促、检查和纠正的行为。笔者认为，公安行政执法监督的内容不仅仅是权力的监督，至少包括三个方面:第一，对公安机关执行法律、法规的情况进行监督，监督其是否违宪、是否合理合法;第二，对公安机关及其人民警察遵守纪律的情况进行监督;第三，对人民警察遵守国家政策的情况进行监督〔3〕。

二、公安行政执法监督机制之现状与反思

(一)公安行政执法监督机制之现状

到目前为止，我们已初步形成了一个监督主体众多、范围广泛、形式多样的公安行政执法监督体系。有的学者认为，公安行政执法监督包括以下几个方面的内容:(1)党的监督，即中国共产党对我国公安工作的绝对领导和监督;(2)国家权力机关的监督，即各级人大及其常委会的监督;(3)国家行政机关的监督，包括行政监察和行政复议;(4)司法机关的监督，即人民法院和人们检察院的监督;(5)社会监督，包括社会组织、人民群众、社会舆论的监督;(6)公安行政执法主体的自我监督，即公安机关自上而下的监督〔4〕。也有的学者认为，公安行政执法监督主要包括以下几个方面:(1)法制监督，包括执政党的监督、权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关的监督、公民与社会组织的监督、公安机关内部执法监督;(2)司法监督，即人民法院和人民检察院对公安行政执法行为的监督〔5〕。笔者认为，上述分类只是学者和法律工作者从不同的角度和方面，对我国公安行政执法监督机制的不同表述而已，其实质是相同的。正如前面所述，我国已经从法律层面上确立了对公安行政执法工作的监督机制，这种机制是一种由上而下相互结合、内部和外部相互结合、横向纵向相互结合的监督形式所构成的监督体系，是全面的。但是，从总体上看，目前公安监督制约机制的建设、监督力量的整合、监督队伍的自身建设，与我们肩负的使命、承担的责任相比很不适应。各监督部门之间职责划分不清，工作配合衔接不够好，整体监督合力尚未形成，监督工作的力度也不够大，一些地方还不适应公安工作和公安队伍的客观需要〔6〕。

(二)公安行政执法监督的反思

在司法实践中，公安行政执法的监督作用的发挥并不尽人意，有的甚至形同虚设。笔者认为，究其原因主要有以下几点:

1．法治意识不强，人治思想在一定程度上还有较大的市场

执法者和监督者法治观念淡薄，不能正确理解党的政策和国家法律的关系，把两者对立起来，把法制建设和经济建设对立起来，有的习惯于用行政命令的方式开展工作，采取“家长制”工作作风，以言代法，以权压法，有的存在严重行政干预正常执法活动，以种种理由干预公安行政执法工作，使执法监督遇到重重阻力。

2．公安行政执法监督的法律体系有待建立和健全

当前公安行政执法监督工作之所以难以有效开展，主要是法律对公安行政执法部门的监督程序、监督方式、监督权力等缺乏全面系统的规定，立法滞后，许多法律条款都明显地带有部门利益倾向，监督工作不能深入下去。

3．执法监督主体素质不高，影响了监督制约作用的发挥

一方面，部分执法监督人员思想素质低下，业务不熟，法律知识水平欠缺，难以胜任该项工作;另一方面，执法监督中滥用职权的现象较为严重，有的迫于领导压力、碍于人情关系，或者为了小团体和个人的私利，甚至以权谋私，贪赃枉法，吃拿卡要，有的更是串通一气，通风报信，充当保护伞，如此种种，公安行政执法监督工作便成了好看的花瓶，成为了一种摆设。

4．监督主体权威性、独立性缺乏，影响执法监督效能的发挥

监督权的独立性是监督的本质特征和内在要求，是保证监督主体充分发挥监督制约作用的重要前提条件。但是，目前无论是外部监督的主体还是内部监督的主体，在实际行使监督权的过程中，都是在理论上法律地位高，而在具体工作中实际地位低，要独立地去监督公安机关及其人民警察的行政执法工作非常困难，大多数情况下显得无可奈何，尤以在公安内部行政执法监督最为明显。众所周知，绝大部分公安内部监督权力往往混杂于公安行政管理权之内，并且是在负有执法任务的行政首长的领导下行使的，在某种程度上可以说公安机关行政首长既是行政执法的责任人，同时也是被监督的对象，可想而知，部分监督权有时甚至是大部分监督权只能屈从于领导权。〔7〕。