工业社区建设问题及对策分析

摘要：工业社区的性质决定了政府在工业社区建设中的职能定位。目前，在我国工业社区建设过程中还存在很多问题，主要表现在“企社不分”和“政企不分”两个方面。对此，工业社区建设应走渐进的道路，政府也应在工业社区建设中发挥应有的作用，加快职能转变，承接企业剥离的社会职能，为社区建设提供良好的环境支持，确保工业社区建设的顺利进行。
关键词：工业社区，社区建设，政府
      工业社区是由工业企业的发展而带动起来的、主要成员为企业职工及其家属的社区。工业社区在建设初期受到矿产资源的限制，对地理区位的选择余地很小，社区建设依托条件差，在建设工业企业的同时必须建设居民区的基础设施及各种生活服务设施。因此，我国在长期计划经济体制下建立的工业社区是“企业办社会”的典型模式。改革开放以来，随着经济体制改革和资源配置手段的改变，国家与社会的关系需要重新调整，“改变泛行政化的整合方式，下放公共权力，将国家——单位——社会成员的单一行政组织调控框架转变为政府、社区和社会团体共同治理的多元组织调控框架”。 近年来，随着国有企业改革的深化和政府职能的转变，我国政府应根据工业社区建设的需求，依法在工业社区建设中承担相应的职责和发挥应有的功能。
      一、工业社区建设背景分析
      工业社区是在中小城市国有大中型企业尤其是能源矿产企业改革过程中形成的，与城市社区相比，它承担了辖区内除矿区建设和物业管理之外的包括基础教育、卫生保健等社会职能，它来自工矿企业并归其管理。国有大中型工矿企业所在地大都远离中心城市，对矿产资源的勘探开发开采，使得矿产地演化成了企业所在地，随着居住人口的不断增加，各种机构建立健全，大企业加小社会，城市雏形逐渐出现。政府行为的出现，慢慢的出现地方政府，随之建立了城市。这些城市的显著特点是：建市时间晚，城市布局分散，城市化程度低，城市规模不显著，支柱产业单一，企业承担着大量的社会职能，等等。尽管从形式上来讲在企业中成立了社区，将物业管理、矿区建设、文化教育、医疗卫生等社会职能纳入社区，但事实上，社区仍然隶属于企业，依靠企业生存。因此，工业社区具有社会性质，更具有企业性质。尽管国有企业改革已有多年，工业社区建设却相对滞后。在理论上我国已明确提出要转变企业办社会的现象，并进行了一系列有益的尝试和探索，例如住房商品化、社会保障制度社会化等。但从总体上来讲，我国企业办社会的模式至今没有得到根本转变。目前，政府及社会各界也在努力探寻有益的工业社区建设模式，从而使处于社区管理与剥离职能双重困境的国有企业免除改革的后顾之忧。
      二、工业社区建设中存在的问题
      目前，工业社区建设中存在着一定的问题，主要表现在以下两个方面：
      （一）“企社不分”，即企业与社区在工业社区建设中的责任和界限不明确。
      从工业社区的建设时间层面看，工业社区所属的企业大都是新中国成立初期由国家主导在某些地域集中建立的。它们是最早实行计划经济生产和采取单位制进行调控的组织，单位制在企业中贯彻得最为彻底。改革开放后，它们仍隶属于级别较高的国家部委的行政管辖，有较强的计划经济和行政调控色彩 ，再加上多元经济体系的缺乏，这就进一步延缓了社区单位制因素的消解。
      从企业对社区资源和权力主导程度的层面看，工业社区从属的企业占据了社区资源和权力的主导，主要体现在以下三个方面：第一，社区运转所需的各种服务设施都是在多年的“企业办社会”的过程中由企业建设和完善的。企业对其拥有所有权。第二，工业社区及所属企业的建立大多先于当地政府，而且企业与政府之间主要是互相协调关系，地方政府的权力在很长一段时间里都处于企业范围外 。第三，工业社区内的各种组织，如居委会、工会等的领导，大部分都是由企业成员担任的，企业对这些组织拥有绝对的主导地位。
      从社区成员对企业依赖程度的层面看，一方面，由于国有企业在资源配置上的垄断性、企业空间的封闭性和企业人员流动的限制性，使企业成为其成员获取资源的唯一渠道，成为其成员积累社会资本的主要空间。这样。社区成员长期形成的“单位意识”使他们缺乏独立于企业之外的能力和意识。另外，工业社区的各种团体和组织长期对企业的依赖，缺乏自主开展社区服务的能力。
      工业社区建设的过程，也是企业逐步将承担的社会职能逐步让渡给政府和社会的过程。这一过程中的问题主要包括企业如何释放资源给社区和企业成员观念如何转变的问题。
      （二）“政企不分”，即政府与企业在工业社区建设中的责任和界限不明确。
      “政企不分”的问题在我国由来已久，在计划经济体制下，国有企业承担了大量的社会职能，经济体制改革以来，“企业办社会”的局面在一定程度上得到了扭转。国有企业早已有剥离社会功能的强烈要求，然而，要将这副担子推出去并不容易。由于政府行为扭曲，政府部门热衷于投资有收益的项目，因此政府对接收企业的福利机构不积极，甚至要求企业、个人再上交一定的统筹金。正是由于政府职能在这方面的缺位，才使得企业办社会的现状难以从根本上扭转。
      近年来，随着民营经济的蓬勃发展，社区内的营利性服务项目得到了迅速发展，企业承办的一些服务设施已社会化，一定程度上打破了企业办社会的封闭性。而企业剥离社会功能的难点在于非营利性的社会负担，其中，企业职工的养老、医疗等保障，还未实现社会统筹，仍然是由企业承担的，居民享受的不是社会保障，而是企业保障。
      企业难以剥离非营利性社会责任主要是由于政府、国有企业和社会各自责任和权力的错位，尤其是政府职能的错位。
      “企社不分”和“政企不分”的问题困扰着工业社区的生存和发展，只有彻底加以解决，才能带动和促进社区内其他运行机制的建立，才有可能使社区履行正常的职能，发挥在工业企业改革发展和稳定方面的作用。