地方绿色发展与共享发展的创新探讨

绿色发展与共享发展

绿色发展与共享发展是当前河南省污染减排制度建设所需要特别重视的既有区别又有联系的两种理念。所谓绿色发展，就是指把环境与自然资源的保护作为一种手段，使之改善和促进经济增长，从而达到环境保护与经济发展双重目标。资源和环境不再是被经济增长所牺牲、排斥的因素，相反是促进增长的因素。绿色发展以人与自然和谐为主旨，是生态利益诉求的表现。经济与环境存在潜在一致性，人类经济活动取之于自然而发展，经济增长的基本前提是具备可供有效利用的资源。然而，当生态环境被破坏，可供有效利用的资源总量势必减少。这样，为了进行经济生产所必需的资源替代或资源修复，成本投入将会增加，这势必影响到经济总量的增长，最终走向经济发展的不可持续。从环境和资源的角度看，我国以往的经济发展过程总体上具有牺牲环境换取经济增长的特点，虽然取得了较快的经济增长，同时也出现了比较多和比较严重的资源和环境问题，如果这种发展方式再持续下去，我国的资源和环境将承受不起。显然，“环境换取增长”的发展方式，不是一种可以长期采用的发展方式，当经济发展达到一定程度后，这种发展方式也必须有一个重大转变。绿色发展主张从源头上遏制生态环境恶化的趋势，优化经济发展，体现了生态文明的本质内涵，也是落实科学发展观的客观要求。在全面推进污染减排过程中，生态利益的最大化应既是第一目标，河南省污染减排立法必须秉承绿色发展理念。

但是，污染减排立法中仅强调绿色发展还不够，还要倡导共享发展。由于地区之间以及减排单位之间存在发展基础和实力的差异，在市场竞争机制的作用下，或者在政府以提高经济总体实力为目标导向的政策干预下，减排单位之间在发展总体利益的分享方面往往是非均衡的。那些经济上或者地位上强势的减排单位往往会在发展总体利益分享中获利较多。相反，那些经济上或地位上弱势的减排单位分享到的发展总体利益较少，有些减排单位甚至被排斥在外，或者利益受到相对的损害。这样就带来了新的不公平问题。如果后一种情况较多，那么，污染减排工作将难以收到预期的效果。因为，减排单位是相对独立的利益主体，有着各自的权益空间。当一个减排单位发现其利益受到损害的时候，参与污染减排的积极性必然受到挫伤，所采取的响应行为就是抵御式的自我保护。可见，强调绿色发展的同时，也必须强调共享发展。在当代中国，坚持发展是硬道理的本质要求，就是坚持科学发展，更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展。共享发展主要有二个方面的内涵。

其一，共享发展成果。污染减排各个主体拥有享受发展总体收益的权利和有效的渠道。这里所指的总体收益既有经济收益，也有生态收益。特别是对于分布在不同地区的污染减排单位，共享发展成果意味着他们可以享受到所希望获得的发展福利的权利，而不是被排斥在外或被边缘化。其二，共享发展机会。在全面推进污染减排工作中，各个减排单位享有共同利用或参与利用某项对其适宜的发展机会的权利。分布于不同区域的减排单位所具备的各种发展能力（如环保专业技能方面的能力）能够得到互认。绿色发展与共享发展是互补的，不能相互替代，对全面推进污染减排工作而言是同等重要的。绿色发展注重解决当前日益突出的经济社会快速发展与资源相对不足、环境容量有限的矛盾，旨在节约或腾出环境容量。虽然，在这个过程中，各污染减排单位也能实现发展，但是并不能自然地保证各个减排单位都能合理地享受到发展的成果或机会。如果这种状况得不到修正，那么，在发展利益和管理权力地方化的格局下，势必挫伤部分地区部分企业参与污染减排工作的积极性，削弱它们对污染减排的认同感和归属感。进而，会滋生或强化地区之间以及减排单位之间的矛盾，这样就难免会产生新的不和谐和不公平问题。在污染减排立法中秉承共享发展理念可以调动各减排单位参与减排的积极性，保障其合理的权益，有利于化解地区之间以及减排单位之间的利益冲突，营造持续、和谐的绿色发展空间。在我国全面落实科学发展观、建设生态文明的新的发展时期，倡导共享发展成果更加具有现实意义。绿色发展和共享发展是新形势下开展污染减排工作应采纳的一种发展理念，也是新形势下生态文明建设的必然要求，二者互为补充，缺一不可。污染减排制度建设，一方面基于绿色发展理念，从治本上想办法，不仅可以充分发挥污染减排的引导和倒逼作用，还能够通过环境保护优化发展，做到保障发展与保护环境的“两保”有机统一。另一方面，污染减排制度建设，要基于共享发展理念，制度的好坏很大程度上取决于制度对收益的分配机制是否合理。“当人们的经济利益在经济结构中无法满足而社会自我调整又无法实现时，法律作为利益平衡的调整器就应运而生。”④河南省污染减排立法创新应满足各相关利益者共享发展成果、共享发展机会的需求，这不仅仅因为法律的利益平衡价值是法律的基本原则，同时也只有这样才能形成法律制度所涉各个减排单位主动积极地参与污染减排的内在动力，这是和谐社会建设的客观要求。如果忽视了这一点，任何污染减排制度都难以取得良好的社会效果。绿色发展和共享发展对于污染减排制度建设而言既是其内在要求，也是污染减排立法创新的出发点。

河南省污染减排的现行立法约束

从绿色发展和共享发展的角度审视，由于先天的法律制度缺陷或者缺失，现行立法存在着一些不利于强力削减污染物排放总量的问题。

（一）排污许可证立法缺陷与污染物排放控制不力

排污许可是推动环境保护工作由末端治理向生产全过程转变，由单一的浓度控制向浓度和总量双重控制转变，推进环境管理法制化、规范化和科学化的一种重要方式，排污许可证制度是一项国际通行的环境管理基本制度，在规范排污单位的排污行为、有效控制污染物方面具有重要作用。2001 年，按照《淮河流域水污染防治暂行条例》的要求，河南省在淮河流域对重点工业企业和化工企业一次性发放了一批许可证。2010 年河南省人大常委会颁布实施的《河南省水污染防治条例》，将重点排污单位、达到国家规定规模的畜禽养殖场、养殖小区及其他依法应当申领排污许可证的单位纳入许可证发放范围。这些制度取得了一定的效果，但是，并没有使排污许可证制度真正落实。在河南省实施排污许可证制度中，存在以下问题：一是国家虽然在环境保护法律法规中确立了排污许可证制度，但总的来看，规定过于原则，可操作性差，具体执行困难。二是河南省关于排污许可证制度的地方法规不健全，虽然建立了水污染排污许可证制度，但是不够全面，且在大气和其他污染物排放方面没有设定排污许可证制度。目前，河南省排污许可证发放工作推进缓慢，发证的企业数还不到全省国控和省控排污企业的 20%。排污许可证监管力度不够，无证排污和超证排污的现象不能及时得到纠正。多数排污单位未树立主动申领排污证的守法意识，不申请办理许可证情况普遍存在。排污单位主要是在从事融资、上市、贷款、对外合作等经营活动时，才迫于严格的规定向环境保护行政主管部门申领排污许可证，这种现象不符合绿色发展的要求，也违背了共享发展理念。虽然造成排污许可证重要作用不能充分发挥的原因复杂，但不得不承认现行排污许可证制度存在的缺陷是河南省污染物排放控制受阻的重要原因。因此，有必要通过完善排污许可证立法，以行政许可的方式对企业排污总量指标予以许可，一方面可以作为其合法排污的依据，另一方面可以作为其发展空间的环境储备。